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Droits d’accès ou droits de contourner ?

Les concessions d’exploitation des ressources maritimes en Algérie
Rights of access or right to circumvent?. A study of concessions for the exploitation of maritime resources in Algeria
Tarik Dahou
p. 25-42

Résumés

Nous analysons ici le processus de normalisation de la gestion de la nature en Algérie en même temps que les techniques disciplinaires mises en œuvre par l’État. La description de deux concessions d’exploitation de ressources marines dans le Parc national d’El Kala révèle la combinaison de ces deux pendants de la biopolitique. Si la première concession est encadrée et légitimée par le droit, les écarts à la norme provenant de « passes du droit », la seconde relève plutôt de l’illicite, la norme de conservation conduisant les acteurs au-delà des marges du droit, dans des rapports disciplinaires.

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Texte intégral

  • 1 Accord signé, en 1973, à Washington pour réguler le commerce d’espèces naturelles afin de protéger (...)
  • 2 Loi no 02-02 du 5 février 2002, relative à la protection et à la valorisation du littoral.

1Lalgérie est concernée par la conservation de la biodiversité depuis son adhésion aux conventions internationales liées à la conservation : convention pour la diversité biologique, en 1995 ; convention Ramsar pour la protection des zones humides, en 1982 ; convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES)1, en 1983. Dans le cadre du Plan bleu pour la Méditerranée, issu du protocole de Barcelone (1995), la mise à jour de l’arsenal réglementaire (loi sur le littoral2, création du Commissariat national au littoral) et la politique d’extension maritime des parcs côtiers dans l’est du pays manifestent l’engagement de l’État algérien à protéger les écosystèmes littoraux, soumis à de fortes pressions. Le cas du Parc national d’El Kala (PNEK) illustre cette politique. Il s’agit d’une des plus grandes zones humides côtières de Méditerranée, régie par la convention Ramsar et bénéficiant du label UNESCO de réserve de biosphère. Sa partie marine est représentative de deux tiers des espèces méditerranéennes. Pourtant, l’exploitation des ressources naturelles dans le PNEK ne respecte pas toujours les normes de conservation, dont l’application crée des droits d’accès privatifs, en contradiction avec le caractère patrimonial de ces ressources.

2Pour les acteurs internationaux, les États sont censés incorporer ce flux de normes de conservation et les diffuser jusqu’à l’échelon local. Or, l’application de ces normes demeure tributaire des pouvoirs locaux, les acteurs conservant leur capacité de jeu au niveau du territoire [Camau et Massardier 2009]. Si les droits d’accès à la nature puisent dans les canons définis par le droit international, les sociétés et pouvoirs locaux conservent un pouvoir de reformulation. Ces dynamiques se jouent moins en termes de résistance aux prescriptions réglementaires qu’en termes de traduction selon les rapports de force, nationaux et locaux. Nous interrogerons ainsi les déclinaisons des normes environnementales dans le PNEK à partir d’une anthropologie politique historicisée. La science politique a bien décrypté l’application différenciée du droit dans des contextes de pluralisme des normes et des acteurs habilités par l’action publique. Nous recourrons à une analyse du biopouvoir, inspirée de Foucault [1994 et 1997], pour rendre compte de la manipulation des règles, légales ou non, légitimes ou non, mais aussi restituer l’historicité de ces rapports aux normes tels qu’ils se manifestent dans le cadre de l’appropriation des ressources en Algérie.

Carte de situation du Parc national d’El Kala (PNEK)

Carte de situation du Parc national d’El Kala (PNEK)

3Nous analyserons les processus de normalisation du gouvernement de la nature sur la zone littorale du PNEK, tout en étudiant les techniques disciplinaires pour révéler la combinaison de ces deux pendants du biopouvoir. Nous décrirons deux concessions d’exploitation de la nature marine. La première concession est encadrée et légitimée par le droit, les écarts à la norme pouvant relever d’une analyse en termes de « passes du droit » [Lascoumes et Le Bourhis 1996]. La seconde relève d’une concession illicite où s’institue un rapport dissymétrique entre acteurs qui les conduit au-delà des marges du droit, dans des rapports plus strictement disciplinaires. Restituer l’intelligibilité de cette biopolitique conduit à appréhender l’appropriation des ressources, au-delà du cadre administratif et juridique, aux limites des institutions. Les droits d’accès à la nature marine relèveraient de rapports de pouvoir sur la longue durée, indépendamment des formes d’État, où la puissance militaire est structurante.

De la privatisation aux concessions d’exploitation des lacs et lagune

4Le Parc national d’El Kala est composé de lacs et d’une lagune dotés d’une richesse faunistique et florale exceptionnelle, qui a justifié sa création en 1983. La superficie des lacs Tonga et Oubeira et de la lagune El Mellah est vaste : près de 5 600 hectares, soit 7 % du PNEK (76 438 ha). Les plans d’eau sont, de longue date, exploités par les résidents du Parc – plus de 100 000 aujourd’hui – pour une pêche alimentaire ou entrepreneuriale. L’analyse des modalités de mise en valeur des plans d’eau permettra de distinguer différentes phases dans l’évolution des droits d’accès aux ressources aquatiques.

De la gestion privée a la gestion publique

5La pêche, par les riverains, dans les lacs et la lagune a pris de l’ampleur, surtout depuis l’Indépendance, qui y a amené des habitants de la wilaya. La mise en valeur, qui a débuté sous la colonisation, a d’abord concerné la lagune Mellah (860 ha) en raison de sa productivité et de ses espèces marines à forte valeur marchande. La lagune, communiquant avec la mer, bénéficie d’apports de biomasse marine sous la forme de nombreux alevins, caractéristique cantonnant l’exploitation à la pêche.

6L’exploitation piscicole de la lagune a commencé dans les années 1920, quand un colon aménagea le chenal pour garantir la productivité halieutique. Cette concession équivalait à une gestion privative puisque cet entrepreneur était le seul habilité à exploiter ces ressources3, même s’il employait de la main-d’œuvre locale. Depuis cette époque, un système de digues à l’embouchure permet de capturer les poissons lors des flux sortants et entrants selon les variations saisonnières de température et de salinité de l’eau. Le canal est curé pour limiter l’ensablement au niveau de la dune bordière.

7À l’Indépendance, la gestion privative cède la place à la gestion publique, dans le cadre des politiques de nationalisation. Le régime socialiste promeut les coopératives encadrées, dans l’agriculture, et les entreprises publiques, dans d’autres secteurs. La pêche, dans la lagune d’El Mellah, passe alors sous la responsabilité de l’Office algérien des pêches, qui associe les captures à une pêche au filet sur les bords de la lagune, menée par les communautés résidentes. Susceptible de modifier les équilibres biologiques, la gestion du chenal était du ressort de l’Office.

  • 4 FAO, « Analyse et développement d’une exploitation lagunaire intensive. Exemple du lac Mellah – Alg (...)

8À l’Office succède, en 1979, l’entreprise nationale algérienne des pêches (ENAPECHES). L’unité aquacole d’El Kala est créée, en 1982, pour valoriser la lagune et le lac Oubeira. Les riverains y exerçaient des activités de pêche et participaient, en tant que salariés, à l’exploitation marchande de la lagune et à la pêche au filet. Cette pêche était productive – au moins 60 tonnes annuelles par plan d’eau4. Elle reposait sur une main-d’œuvre bien formée, les habitants exploitant le poisson avec l’aide de leurs enfants, tandis que les femmes pratiquaient l’agro-élevage. Le lac Oubeira a aussi fait l’objet d’une exploitation sous l’égide de l’ENAPECHES. Dans ce grand lac d’eau douce de 2 200 hectares, la pêche des anguilles était pratiquée par des groupes de pêche, spécialisés, de l’unité aquacole, après la capture des spécimens matures au niveau de la lagune. Le lac Tonga, en revanche, n’a jamais été mis en valeur par l’entreprise.

9L’État employait plus de 60 personnes pour la production halieutique. Après la faillite de l’entreprise à la fin des années 1990, la plupart des employés ont été licenciés mais ont poursuivi, avec leur famille, une pêche commerciale orientée vers les marchés locaux. Les riverains des trois plans d’eau complétaient alors leurs revenus grâce à la pêche.

Vers une concession domaniale

  • 5 La libéralisation politique s’est accompagnée d’un mouvement de privatisation économique qui a serv (...)

10À la fin du siècle dernier, du fait de la faiblesse des prix du pétrole, l’Algérie souscrit des accords de prêts avec le FMI, dont la contrepartie est un programme de privatisation. Mais ce n’est qu’en 2005 que les infrastructures de pêche de l’entreprise sont cédées. La mise en valeur de la lagune Mellah et du lac Oubeira est attribuée, par voie de concession domaniale, à un entrepreneur privé. Ce dernier, qui avait été élu député5, devait en assurer l’exploitation halieutique et l’entretien pour une période de vingt-cinq ans. L’exploitation du lac Tonga lui était également attribuée, mais pour une superficie de 3 hectares et pour une durée de cinq ans seulement.

  • 6 JORADP, Journal officiel de la République algérienne démocratique et populaire. Conventions et acco (...)
  • 7 Art. 23, JORADP 2003.

11La concession domaniale s’accompagne d’un cahier des charges destiné à prémunir les écosystèmes des atteintes à l’environnement liées à l’exploitation6, puisque ces plans d’eau sont régis par les statuts de la convention Ramsar et de la zone de protection intégrale du PNEK. Les prélèvements des ressources halieutiques doivent être adaptés à l’évolution de la biomasse (et inférieurs à un tiers de celle-ci), comme le stipule la concession de la lagune Mellah et du lac Oubeira7.

12À cela s’ajoutent d’autres critères destinés à assurer l’équilibre écologique du lac, comme le bon entretien du canal ou la maîtrise de l’intrusion d’espèces exotiques dans l’aquaculture, dans la mesure où la concession suppose des aménagements piscicoles et conchylicoles. Le montant du droit d’accès pour la lagune Mellah est de 5 millions de dinars algériens (environ 50 000 €), et la redevance annuelle s’élève à 1,35 million de dinars algériens (13 500 €). Le coût semble dérisoire, rapporté à la durée de la concession, même si le concessionnaire est tenu de réaliser des aménagements pour une exploitation durable.

  • 8 Art. 55, JORADP 2003.

13Si l’entrepreneur est soumis à des obligations d’investissement, les aménagements d’élevage de crevettes et de palourdes ont tardé à voir le jour, notamment du fait de la concertation autour du zonage entre les différentes directions concernées par les aménagements et chargées du suivi de la concession – Direction de la pêche, Direction de l’aménagement du territoire, Direction de l’environnement, PNEK, wilaya8. Comme l’entrepreneur avait débuté les terrassements au niveau de la dune bordière, protégée par la loi littoral et le plan de zonage du Parc, il a été soupçonné de vendre des camions de sable pour la construction, une sablière située dans le Parc ayant été fermée pour infraction à la loi littoral.

14Si la valorisation du site est encadrée, l’entrepreneur n’est pas tenu à l’embauche des habitants. Seule une minorité est salariée9, pour les tâches de surveillance du braconnage. Leur rémunération s’élève à 10 000 dinars par mois (100 €), sans couverture sociale. Certains sont engagés dans l’exploitation au filet, mais la pêche est interdite aux riverains, y compris pour des besoins alimentaires.

15Les habitants critiquent cette concession privative qui les exclut de la pêche alors que leurs revenus sont faibles. Ils déplorent un mauvais entretien du canal et un ensablement des digues menaçant l’équilibre écologique et dénoncent une exploitation nocturne du sable de la dune. Stigmatisant l’accaparement du site, ils revendiquent un accès à la lagune, pour la pêche, ou à sa partie côtière, pour mettre en valeur les plages. Cette concession fait également débat au sein de l’administration. Celle-ci relève le non-respect du cahier des charges, qui demandait la création de bassins de décantation pour limiter les rejets polluants dans la lagune. Ces manquements sont criants au vu du faible coût d’acquisition de la concession par une élite politique locale dotée d’une influence sur les édiles de la wilaya d’El Tarf.

16Le cahier des charges d’Oubeira n’est pas plus respecté en termes de réalisation d’infrastructures, notamment en matière de création d’un centre d’alevinage pour l’anguille, dont le commerce est régulé par la convention CITES. La convention suppose un plan de gestion de l’espèce, basé sur des données scientifiques, afin de réguler les prélèvements et de ne pas compromettre son renouvellement (la convention la considère comme menacée d’extinction depuis 200710). Or, l’exploitation de l’anguille, mais aussi d’autres poissons, se fait sans repeuplement.

17La pêche, dans le lac Oubeira, se pratique sur de petites embarcations. Elle est réservée à l’exploitant qui dispose de la concession domaniale et emploie des gardiens des douars bordant le lac, ne tolérant qu’une pêche alimentaire à la canne. N’embauchant que quelques riverains pour pêcher l’anguille, dont la production est exportée vers l’Italie, il préfère s’appuyer sur un réseau de pêcheurs auxquels il achète l’anguille à un prix indépendant des variations du marché, de seulement 50 dinars (0,50 €) le kilogramme.

18En 2009, l’entrée en vigueur de l’annexe 2 de la CITES suppose la réalisation d’un plan de gestion pour l’exportation de l’anguille. Cependant, l’entrepreneur a abandonné les concessions des lacs Oubeira et Tonga sans réaliser les investissements prévus dans le cahier des charges. L’État n’a pas conçu un tel plan ni exercé de pression suffisante sur l’entrepreneur pour la réalisation des infrastructures. Pendant cinq ans, ce dernier a bénéficié d’une exclusivité sur les lacs sans contrepartie, hormis le paiement de la redevance, et il s’est désengagé dès l’entrée en vigueur des conditions de la CITES.

  • 11 L’entrepreneur ne divulguant pas la valeur précise de sa production, la valeur minimale correspond (...)

19On ne peut qu’interroger la légitimité de cette concession dans le PNEK, où les conditions de vie sont caractérisées par de faibles revenus et un manque d’emplois – nos enquêtes de 2009 révèlent un revenu moyen, pour les ménages ruraux des plans d’eau, de 500 euros mensuels et un faible pourcentage d’emplois salariés. Le chiffre d’affaires annuel de cette concession peut être estimé entre 500 000 et 1 million d’euros11, dans un contexte d’exploitation sous-optimale de la lagune Mellah et de non-respect du cahier des charges. Malgré la rationalisation de la mise en valeur à partir des critères durables de la concession, l’incomplétude des mesures de conservation est patente.

20En passant d’une gestion publique à une gestion privative encadrée par le biais d’une concession domaniale, l’allocation des ressources a privilégié un régime hybride, articulant exploitation et conservation, qui laisse à l’entrepreneur une grande liberté pour définir les formes d’exploitation. La norme strictement marchande évince des ayants droit, sans garantie de reconstitution des écosystèmes. Le contexte politico-administratif explique ces dynamiques d’appropriation exclusive. Le pouvoir local façonne l’appropriation des ressources aquatiques en insérant les normes d’exploitation et de conservation dans des rapports de force complexes. La concession à un entrepreneur unique, issu du giron politique parlementaire, mène à des interrogations sur ses liens avec le représentant de l’autorité administrative, le wali, ultime décideur en matière de concession domaniale. En Algérie, en l’absence de décentralisation, les choix publics locaux sont souvent arrêtés entre député et représentant du pouvoir central [Hachemaoui 2003], au détriment de modalités de décision partagées, même si cela n’efface pas le jeu sur les normes. Pour la mise en valeur de la lagune, le concessionnaire s’appuie sur les normes de l’aquaculture marchande, prônées par les services des pêches, tandis que les riverains sensibilisent le Parc aux problèmes de conservation et arguent de leur éviction de l’accès aux espaces et aux ressources pour revendiquer la gestion récréative du site.

21Les normes qui s’appliquent aux espaces du Parc sont multiples, et le contrôle par les administrations déconcentrées est imparfait. Ces divergences de statut et de vocation des espaces créent des phénomènes de « passes du droit » [Lascoumes et Le Bourhis 1996], susceptibles d’encourager la gestion non durable de l’entrepreneur. La pluralité des normes et les difficultés d’interprétation ou de contrôle offrent autant d’occasions aux acteurs d’appliquer, de manière différentielle ou asymétrique, le droit, au-delà d’un simple contournement des normes (« passe-droits »). Le droit et les modalités d’interprétation des situations permettent de s’approprier des normes de manière partielle ou de les orienter en fonction d’intérêts particuliers. L’aménagement de l’espace dunaire souligne la diversité des administrations et des normes qui s’appliquent à cette situation et la complexité du contrôle des activités de l’entrepreneur. De même, la difficile mise en œuvre des normes CITES, en l’absence de données, offre à l’entrepreneur une occasion de se désengager de la concession sans les contreparties initialement prévues.

22La pluralité des normes et sa position d’élite permettent, à l’entrepreneur, de négocier les formes de mise en valeur afin de se soustraire aux normes d’exploitation durable des écosystèmes. Sans être fictive, la pluralité des normes et leur inscription dans le pouvoir local oriente l’appropriation des ressources vers une forme privative, au détriment du caractère public de la conservation.

Des concessions d’exploitation à la contrebande du corail

23Anciennes à El Kala, les activités de pêche se sont intensifiées sous la colonisation, avec l’arrivée de chalutiers français et la création d’une conserverie. Malgré la fin des activités industrielle et de mise en valeur publique de la lagune, une part de la population demeure engagée dans la pêche, concentrée dans le port d’El Kala et son golfe.

Intensification de la pêche et exploitation ancienne du corail

  • 12 Données recueillies auprès de la Direction de la pêche de la wilaya d’El Tarf en 2008.

24La partie marine du PNEK est vouée à devenir une aire marine protégée. L’extension des parcs côtiers à leur zone maritime se justifie avec l’essor de l’exploitation halieutique. La wilaya d’El Tarf a vu le nombre de ses marins et embarcations doubler en une décennie, et le secteur de la pêche est devenu primordial dans une wilaya aux faibles taux d’activité et de revenus. Les emplois sont rares dans le PNEK et, en grande partie, saisonniers. Même s’il n’a pas bénéficié des mêmes efforts d’investissement que dans d’autres régions d’Algérie, le secteur halieutique y a connu une forte expansion. La pêche s’est beaucoup développée dans le golfe d’El Kala (dans les années 2000, la production est passée de 1 500 à plus de 3 000 tonnes12), mais la flotte demeure artisanale et sa vétusté cantonne l’activité à la frange la plus côtière, déjà intensément exploitée. Les professionnels alertent sur la surexploitation des fonds traditionnels de capture et sur le fléchissement de la production. Les revenus moyens des pêcheurs avoisinent 400 euros par mois pour la pêche chalutière et les petits métiers tandis qu’ils sont inférieurs à 300 euros pour les sardiniers [Chakour 2011].

25Malgré les discours publics sur la conservation du littoral d’El Kala (portés par le Ministère de l’agriculture – les parcs nationaux sont sous sa tutelle –, et le Ministère de l’environnement, chargé de la conservation du littoral), le Ministère de la pêche encourage des secteurs rentiers, et les actions publiques récentes se sont ici traduites par le financement de chalutiers de haute mer. La sur-fréquentation des zones de frai par les chalutiers expliquerait la raréfaction du poisson, tandis que la pêche illicite a eu, selon les pêcheurs, des effets négatifs sur l’écosystème et la ressource halieutique. En effet, les chalutiers ne respectent ni les limites de zone ni les périodes de repos biologique. Avec la réduction des marges d’exploitation, ces pratiques contribuent au transfert de la main-d’œuvre, de la pêche artisanale vers la pêche au corail, plus lucrative.

26El Kala est identifié, de longue date, comme un des plus importants gisements de corail en Méditerranée. D’abord exploité par les Arabes puis les corsaires, le corail suscite, par sa valeur dans la bijouterie, l’intérêt des puissances européennes, notamment des Génois, qui s’imposent militairement sur cet espace à partir du xiiie siècle. La France reprendra le site à la faveur d’une concession d’exploitation du corail, octroyée par la régence d’Alger au xvie siècle [Masson 1964 : 30-130]. Dans cette zone, sa pêche avec la croix de Saint-André (instrument formé d’une croix en bois ou en fer où sont fixés des filets) est avérée depuis cette époque puisque les pêcheurs de la compagnie marseillaise qui s’établit à El Kala y avaient recours.

27La régence d’Alger affermait le corail à des puissances étrangères, en contrepartie de ressources financières, ces concessions étant néanmoins révocables en fonction des alliances et des gains tirés [Masson 1964 : 30-130]. Le pouvoir militaire sur cette zone maritime constitue la trame de ces rapports de force. Les corsaires, en gagnant en autonomie vis-à-vis de l’Empire ottoman, imposent des compromis moins favorables à la compagnie, au xviie siècle. La ressource fait donc, depuis longtemps, l’objet de concessions établies par l’État central, dans le cadre de rapports de pouvoir et de marché internationaux. Après la conquête coloniale, la récolte du corail devient un débouché lucratif pour des groupes européens. Des pêcheurs italiens, établis dans l’Est algérien, payent une redevance pour draguer les récifs d’El Kala au moyen de la croix de Saint-André, avant de rapatrier le corail en Ligurie et Campanie. La science coloniale envisage déjà des systèmes de jachère pour une exploitation durable, mais les impératifs de gouvernement de la colonie plaident pour un aménagement favorable aux bateaux les plus ancrés localement [Lacaze-Duthiers 1864]. Les lois sur la naturalisation, destinées à peupler l’Algérie et développer une filière locale du corail, contribueront à leur fixation à El Kala.

  • 13 Selon le décret exécutif no 95-323 du 21 octobre 1995, les concessions sont précaires et révocables (...)

28Après l’Indépendance, l’exploitation par plongée, qui permet une intensification, et la remontée des cours justifient une collecte par l’Office algérien des pêches, à la fin des années 1970. Au milieu des années 1980, la promotion d’un entreprenariat national, suite à l’échec de la gestion économique des entreprises publiques et à l’effondrement des cours pétroliers, conduit à un système de concession institué au profit d’entrepreneurs privés nationaux. En 1992 est décrétée une interdiction d’exportation du corail, et, en 1995, des garde-fous juridiques13 encadrent l’activité des concessions afin de faciliter la reconstitution des récifs. La récolte de corail fait l’objet d’un contingentement et suit des règles précises. Seule la plongée est autorisée, et, à El Kala, une dizaine de concessions est attribuée à des entrepreneurs locaux ou d’Alger, associés à des Italiens pour leur savoir-faire. Elles ont été reconduites jusqu’à l’interdiction de la pêche de l’espèce au début de ce millénaire, période d’affirmation de la conservation marine. En l’absence de données sur l’évolution de la ressource, les expertises officielles [Bouazouni 2004 ; Grimes 2005] mentionnent l’idée d’un moratoire à l’origine du choix public, basé sur un principe de prévention sans équivalent en Méditerranée.

29L’exploitation du corail de fond y fait l’objet de différentes modalités de régulation, depuis une pêche raisonnée, permettant le renouvellement de la ressource, à une mise en défens totale. Le protocole de Barcelone, de 1995, suggérait déjà sa mise en protection pour préserver la biodiversité. Selon les ONG de la conservation, son exploitation intensive menace cette espèce sédentaire fragile, que l’UICN a placée sur sa liste rouge et qui a fait l’objet d’une tentative d’inscription à la CITES, en 2010. La régulation internationale ayant échoué, les États disposent d’une totale latitude en matière de gestion de leur ressource. Si certains prônent la non-limitation de la pêche au corail, d’autres contingentent les prises ou instaurent des zones de protection.

  • 14 Décret exécutif no 01-56 du 15 février 2001.

30L’Algérie est passée d’un système d’exploitation à une protection sans aucune évaluation de l’impact des concessions sur la ressource. En 2001, la pêche du corail est suspendue14 sur toute la côte algérienne, dans l’attente d’une décision future pour la reprise de l’exploitation. Ce moratoire a mis fin aux concessions mais n’a pas aboli toute forme d’exploitation.

Permanence des règles de l’appropriation

  • 15 Le décret exécutif no 04-187 du 7 juillet 2004, qui fixe la nomenclature des engins de pêche interd (...)

31Une filière illégale s’est alors développée à El Kala, malgré la présence des garde-côtes dans cette région frontalière. L’utilisation de petites embarcations et de la croix de Saint-André présente l’avantage d’être plus sûre que la plongée et de ne pas nécessiter d’investissements. Le recours à cette méthode ancienne est néanmoins destructeur car, en arrachant le corail, la croix peut empêcher sa reconstitution. En outre, elle entraîne une forte déperdition du corail récolté au fond de l’eau. Enfin, elle affecte la biodiversité des fonds en raclant les parois rocheuses. Malgré sa prohibition15, elle est utilisée de façon intensive, les pêcheurs, équipés de GPS, cachant les croix de Saint-André en mer.

32Cette exploitation illégale sur la zone maritime d’El Kala est liée à un trafic de corail qui possède des ramifications en Tunisie et en Italie, le corail étant acheminé en baie de Naples. L’intensité de la collecte est exceptionnelle pour une activité contrebandière : au moins 300 barques immatriculées au port d’El Kala sont dédiées à cette exploitation. La pêche du corail a supplanté celle des autres espèces dans le port et dans les zones où se situent les principaux gisements d’or rouge du fait de la dissimulation des croix entre deux eaux. La détérioration des fonds qui en découle a accéléré le basculement du nombre de marins dans ce secteur illégal, mais aussi des habitants d’El Kala ou des villages avoisinants. Si les qualités de corail varient (sur les marchés mondiaux, son prix peut atteindre 5 000 € le kilogramme) à la collecte, son cours local s’élève à 700 euros. Son prix attractif a stimulé l’essor de circuits illégaux et l’emploi de méthodes peu scrupuleuses.

33L’exploitation du corail dans cette zone concerne diverses catégories sociales, y compris des fonctionnaires, qui arment les embarcations utilisées par une main-d’œuvre exposée aux risques de l’activité. Même des personnels de la régulation du secteur halieutique au sein de la Chambre des pêches, ou des représentants des pêcheurs, en son sein, financent des barques. L’exploitation articule sphères privée et publique, d’autant que les corps de contrôle maritime y trouvent un intérêt à travers la corruption. L’implication de membres de l’administration locale ou centrale (les corps armés dont font partie les garde-côtes dépendent directement de la présidence) perpétue ce trafic.

  • 16 La course, correspondant à la période médiévale du XVe au XVIIIe siècle, voyait les puissances médi (...)

34Ce cas d’étude révèle une permanence dans les modalités d’appropriation du corail, qui, sur le temps long, demeurent influencées par les marchés internationaux, en dehors de la parenthèse d’exploitation étatique de la fin des années 1970 aux années 1990, vouée à faire éclore une industrie joaillière locale et à encadrer la collecte de l’espèce. Hormis ce bref intermède, un régime de concession de l’État central en faveur d’opérateurs tournés vers l’exportation de l’or rouge reste la règle, depuis la période de la course16, en passant par la période coloniale, jusqu’à la période contemporaine, où un régime de concession se recompose en dehors de la légalité, avec une technique prohibée et malgré l’interdiction de pêche. Cette forme d’exploitation, intense et visible, s’insère dans un régime concessionnaire dépendant de la tolérance des garde-côtes, bénéficiaires indirects de ce trafic.

35L’exploitation perdure, sans égard pour la durabilité de l’espèce. Si l’extraction par plongée et le contingentement des prises recelaient des critères de conservation, leur durée n’aura été qu’éphémère, à l’aune des trajectoires historiques de l’exploitation de ce territoire maritime. Paradoxalement, c’est lorsque la loi régit de manière, la plus directe, le statut public de cette ressource en interrompant son exploitation privative, par souci de conservation, que les formes passées d’appropriation privative refont surface, exhumant même d’anciennes techniques de prélèvement. On ne manquera pas de relever la continuité des formes d’appropriation du corail, malgré l’affirmation d’un caractère public sous l’effet d’un moratoire sur la collecte, contenu dans la législation. La mise à jour de cette trajectoire historique suppose de prendre en compte l’influence longue de l’organisation internationale de la filière sur les modalités d’appropriation.

36L’application des normes internationales de la conservation se révèle, là aussi, paradoxale. Ce cas est toutefois très éloigné d’une situation de « passes du droit ». À aucun moment, la norme d’interdiction ne fait l’objet de négociation entre différents acteurs publics, ni d’altération, par confrontation à d’autres normes. Elle n’agit plus que comme menace de sanction, susceptible d’atténuation par la corruption. L’historicité des formes d’appropriation dévoile leur capacité à déconstruire les régimes juridiques d’accès aux ressources, malgré le caractère domanial de l’espace maritime. En s’inscrivant dans le pouvoir local, la norme de conservation entre dans un jeu complexe d’acteurs et de normes hétérogènes, mais est aussi réinterprétée en fonction des rapports État-société et marchands, qui ont leur propre historicité et façonnent son caractère disciplinaire plutôt que régulatoire.

Une variété de modèles de concession de la nature

37La gestion de cet espace de conservation s’appuie sur différentes procédures d’octroi de droits d’exploitation par les corps publics, empruntant des canaux tantôt légaux, dans le cas de la concession d’exploitation des plans d’eau du PNEK, tantôt illégaux, pour la pêche au corail. Sur ce territoire, l’action de l’État alterne entre des formes de concession juridique et de concession illicite qui tendent toutes vers une privatisation des ressources, sans égard pour l’intérêt public de la préservation de l’écosystème, et qui doivent être analysées conjointement pour restituer la logique du gouvernement de la nature.

Du recours au droit aux ambiguïtés de son application

38Dans le cadre de la gestion de la lagune Mellah et des lacs Oubeira et Tonga, le recours à la concession domaniale est conforme aux conventions internationales liées au statut d’aire protégée du PNEK, avec ses critères environnementaux d’exploitation et d’investissement destinés à préserver les équilibres naturels. Néanmoins, si le non-respect de ces critères par l’entrepreneur soulève le problème de la légitimité de cette concession, il questionne le suivi de cette dernière par les corps publics.

39Malgré la définition de critères reposant sur un suivi précis de la concession, les directions techniques peinent à accomplir leur mission. La Direction de la pêche, notamment, est tributaire des chiffres de production communiqués par l’entrepreneur, dans la mesure où elle ne dispose pas des connaissances scientifiques ni des moyens financiers ou techniques pour apprécier l’état des milieux. Elle ne s’appuie pas sur les travaux universitaires susceptibles d’alimenter des études locales. En l’absence de mobilisation d’une expertise indépendante, l’entrepreneur a la capacité d’occulter l’évolution des espèces et des écosystèmes.

  • 17 « Art. 35. – Espèces à élever. Les seules espèces devant faire l’objet d’élevage sont les suivantes (...)

40Ainsi, la limite de l’exploitation à 30 % de la biomasse est impossible à faire respecter si l’on ne connaît pas la biomasse, ni au départ, ni en cours d’exploitation. Dans le cahier des charges, une espèce exotique à haut rendement a été proposée pour l’élevage de la crevette17, sans évaluation préalable de son impact sur le milieu, ce qui est pourtant la règle avant l’introduction d’une espèce potentiellement perturbatrice de l’écosystème.

41D’autres obstacles cognitifs sont perceptibles dans les mesures de conservation de l’anguille. Depuis la mise en vigueur de l’annexe 2 de la CITES, exigeant un plan de gestion pour l’exportation de l’anguille, le Ministère de la pêche n’a jamais sollicité l’Université bien qu’elle mène des travaux, depuis plusieurs années, sur la biologie de cette espèce dans la zone. Il ne peut donc orienter le concessionnaire vers une exploitation préservant les conditions biologiques de sa reproduction. Le cadre normatif de la concession pourrait comporter tous les garde-fous, mais le manque de données scientifiques en rend l’application vaine.

42Quant à la tolérance des autorités locales à l’égard de la non-réalisation d’infrastructures (bassins de décantation et centres d’alevinage) susceptibles de garantir l’équilibre des milieux et assimilables à des compensations pour le faible coût d’acquisition de ce monopole, elle conduit à une privatisation des ressources naturelles, sans contrepartie évidente pour leur préservation. Le recours au droit répond aux obligations de l’État, issues des conventions internationales, qui rationalisent la gestion du site par des critères chiffrés, et légitime la concession sans respect des normes de conservation ni de l’équité locale. Le contrôle administratif demeure tributaire d’une expertise scientifique pour exercer un gouvernement effectif de la concession.

Une concession illicite

43Le recours à cet oxymore est le plus approprié pour qualifier l’exploitation du corail. En dépit d’une norme juridique qui en interdit la collecte, son exploitation se fait aux yeux de tous et avec le consentement de différents corps publics, voire la participation active de leurs membres. L’intensité de ces pratiques s’explique par l’action de l’État. Alors que l’exploitation était attentive à la reconstitution des stocks, l’interdiction a suscité une captation de la rente illégale, impliquant diversement une large gamme d’acteurs, des instances régulatrices du secteur halieutique aux corps de contrôle maritime. L’exploitation du corail a pris une telle ampleur que son statut patrimonial s’est évaporé tandis qu’il devenait une marchandise écoulée à distance par des réseaux transnationaux illicites.

44Si le contrôle des espaces est plus difficile en mer qu’à terre, du fait de frontières et de routes moins visibles, la manipulation du droit s’y joue aussi en termes de pouvoir. La norme de mise en défens a redistribué la rente du corail en l’élargissant aux marins et contrebandiers, d’une part, et en la réorientant entre les corps publics, d’autre part. La règle de droit a conféré un monopole aux garde-côtes en matière de contrôle des infractions sur le domaine maritime, en dessaisissant les autorités déconcentrées de la pêche de tout droit de regard sur l’exploitation du corail. Alors que ces dernières exerçaient un pouvoir de régulation à travers les concessions, ce pouvoir incombe désormais aux seuls garde-côtes, chargés de faire respecter la norme de conservation [Cazalet et Alliouch-Kerboua 2011], qui a revêtu la forme d’un strict interdit. Les contrebandiers n’ont à corrompre que les garde-côtes puisque ces derniers sont les seuls corps publics habilités juridiquement à surveiller les pratiques maritimes. Ils s’appuient sur un monopole de police basé sur une conception particulière de la souveraineté maritime. Les militaires sont les garants du respect des frontières maritimes et des zones de pêche, mais également du caractère public des ressources marines, en exerçant, de manière exclusive, le contrôle des infractions au code des pêches.

45Cette hégémonie de la marine sur les espaces maritimes est une donnée des politiques maritimes algériennes, dans leur volet normatif et instrumental (l’exercice de leur mission contredit les textes stipulant les possibles collaborations avec les agents civils de la Direction des pêches), et elle ne saurait être remise en cause en raison du flou entretenu par le Ministère de la pêche sur l’état de la ressource. Les résultats d’une étude réalisée par ce ministère en 2005 pour évaluer le stock de corail n’ont jamais été publiés. Ainsi, en Algérie, le gouvernement maritime relève de différents ministères, mais la souveraineté est l’exclusivité du pouvoir militaire. La règle d’interdiction renforce ce monopole et réinscrit le gouvernement de la nature marine dans le domaine de la puissance militaire, nouant des rapports État-société ambigus.

Du gouvernement des hommes et de la nature

46Dans les deux cas étudiés, le recours au droit de la conservation aboutit à des situations de privatisation des ressources naturelles sans que leur renouvellement ne soit garanti. Dans le cas de la concession domaniale, la gestion, par l’entrepreneur, est privative et basée sur une rentabilité à court terme qui altère les écosystèmes bien que leurs bénéficiaires s’élargissent à d’autres publics. Le cas de la zone marine illustre l’évolution des logiques officielle et officieuse des régimes d’accès au corail. Les modes d’appropriation se transforment, l’extraction illicite générant une privatisation de la ressource (y compris des espaces dont sont exclus les pêcheurs de poisson), concomitante de celle de l’État. Ces deux cas sont comparables dans le recours de l’État au droit et l’invocation de la légitimité internationale, issus des normes de la conservation. Néanmoins, ils s’expliquent mutuellement, dans la perspective du gouvernement des hommes et de la nature dans le PNEK.

  • 18 Nous avons réalisé ces estimations à partir de nos propres recensements sur les quantités moyennes (...)

47Ces deux mesures, l’interdiction de la pêche du corail et l’octroi d’une concession domaniale de la lagune et des lacs à un opérateur privé, quoique non simultanées, s’inscrivent dans des techniques de gouvernement local qui cherchent à établir des clientèles, par la distribution de prébendes, tout en limitant les contestations de l’action publique. Si les pouvoirs publics n’avaient pas prévu un tel développement de l’exploitation du corail, ils se sont rendu compte de l’intérêt politique qu’ils avaient à laisser les jeunes s’investir dans une activité lucrative, d’autant plus que, dans une région frappée par un déficit d’emploi, la privatisation des ressources a évincé, de la pêche, les riverains. Sans doute était-il préférable, pour limiter la contestation de cette concession, de laisser les jeunes résidents des lacs participer au grossissement de l’armée de pillage du corail. Selon nos estimations18, pour le seul segment de la collecte, entre 1 à 4 millions d’euros sont injectés chaque année dans l’économie locale.

48Aujourd’hui, la situation est devenue inextricable : les activités de pêche maritime sont encore moins rentables du fait de l’intensité de la pêche au corail, et les pouvoirs publics rechignent à s’attaquer à ces pratiques de dilapidation des ressources marines. En 2008, lorsque l’État a voulu se saisir indirectement du problème en interdisant aux bateaux de plaisance d’être équipés d’un GPS (l’outil sert à retrouver les croix de Saint-André dissimulées en mer, voire à effectuer des transactions), les jeunes ont tenté de mettre le feu à la capitainerie et ont blessé des garde-côtes. L’interdiction des GPS a aussitôt été levée, mais les méthodes disciplinaires ont alors revêtu des formes plus arbitraires car ceux qui refusaient de payer des bakchichs ont été convoqués au tribunal militaire pour répondre de ces violences, puis relâchés, par la suite.

49Ces rapports de force émanent de dynamiques État-société mouvantes. Ils traduisent une gouvernementalité souvent incohérente, qui subit l’influence des conflits sociaux. L’exploitation du corail est un champ conflictuel, non seulement entre catégories sociales, entre insiders et outsiders de cette économie sous-terraine, mais également entre corps de contrôle, exploitants et contrebandiers. Les pouvoirs publics manipulent les règles officielles et officieuses, tantôt recourant à la norme pour réguler les pratiques officielles, tantôt la renforçant et la contournant pour mieux discipliner les pratiques non officielles.

50Les trajectoires locales des dynamiques de normalisation issues des régimes internationaux de la conservation s’intègrent donc ici à des techniques de gouvernement. Arun Agrawal [2005] mobilise le concept de gouvernementalité de Foucault pour mieux cerner les mécanismes d’appropriation, par les populations, des politiques de régulation des ressources naturelles. Cet auteur voit, dans la promotion de la décentralisation de la gestion de la nature, les voies d’une possible subjectivation des politiques de conservation, les acteurs locaux adhérant à ces politiques, de manière progressive, en gérant les conseils forestiers. Convoquer l’analyse du biopouvoir [Foucault 1994 et 1997] incarné par des mécanismes de rationalisation et de normalisation toujours articulés à des méthodes disciplinaires permettrait, en outre, d’en analyser les circuits privés, voire occultes.

51Le cadre de la biopolitique est tout à fait approprié dans notre cas d’étude pour saisir, de manière conjointe, le gouvernement par les normes et la discipline et, surtout, pour réassocier les mécanismes, autant publics que privés, du gouvernement des hommes et de la nature. Pour Foucault, la normalisation des comportements complète des dispositifs disciplinaires susceptibles de s’inscrire autant dans la sphère privée que publique. Les rapports maritimes d’El Kala sont orientés par un biopouvoir qui régule les rapports population-nature par des normes marchandes et de conservation (pour l’aquaculture et la pêche maritime) et des techniques disciplinaires (interdiction de pêche au corail et police maritime militarisée). Loin de se réduire à l’application du droit de la conservation, l’accès aux ressources maritimes s’inscrit dans un biopouvoir. Le gouvernement qui en résulte distribue les opportunités d’exploitation des ressources maritimes de manière différenciée par des concessions formalisées et par des concessions occultes, au gré des alliances entre acteurs publics et privés et au rythme des dynamiques de pouvoir et de leur contestation.

Échelles de normes et rapports public-privé

  • 19 Entretiens avec les services des pêches en 2009 et 2010.

52La concession domaniale d’environ 4 000 hectares de plan d’eau d’une zone humide à un opérateur privé est, sans doute, unique en Méditerranée, notamment dans une aire protégée. La norme permet un transfert des ressources du domaine public à un entrepreneur, excluant les résidents de la jouissance de ces ressources. C’est en s’appuyant sur un plan de gestion rationnel que l’État justifie la conformité avec les normes de la conservation et son efficacité, une fois l’exploitation remise entre les mains d’un seul agent19. Dans ce cas de figure, le recours au droit peut légitimer une concession privative, alors que la non-application de principes de conservation s’avère invérifiable. Dans le cas de l’exploitation du corail, invoquer la norme de conservation (le moratoire) permet de répartir une rente illégale entre différents acteurs. Cette concession illicite à des réseaux d’acteurs publics et privés contribue à évincer d’autres pratiques de pêche. Il ne s’agit pas de l’instauration d’un libre accès, mais d’un accès privatif régulé par des rapports de pouvoir structurés par les corps publics.

53La comparaison avec les périodes précoloniale et coloniale, où l’État recourait au droit – parfois au motif de la conservation [Davis 2007] – pour donner des espaces en concession exclusive à des clients, incite à déceler, sur notre terrain, un retour du gouvernement par « décharge » [Hibou 1999]. Mais ce dernier procède par dévolution de charge corrélée à une délégation d’un pouvoir politique. Or, l’État reste ici le propriétaire exclusif des ressources marines du fait du statut domanial, et il en maîtrise la distribution jusqu’au niveau le plus local, y compris à travers des mécanismes de privatisation de l’État. On ne doit pas, pour autant, négliger les trajectoires longues de ce gouvernement des hommes et de la nature par le droit et par les règles illicites. En s’abritant derrière une logique de conservation, les acteurs publics continuent d’orienter les rapports entre acteurs maritimes et leur milieu en tissant des inégalités pour gouverner.

54La globalisation des normes et des modèles de politiques – même si l’on ne peut pas évoquer ici un transfert complet de politiques publiques [Delpeuch 2008] car il n’y a qu’un transfert de normes, sans dispositifs ni acteurs nouveaux – influence les rapports entre acteurs publics et entre acteurs sociaux, au niveau local. Néanmoins, les mesures de conservation restent façonnées par des trajectoires institutionnelles de concession, déterminées, en dernière instance, par les rapports entre scène politique nationale et arènes locales.

55Dans le processus d’appropriation des normes, peut-on identifier une séquence longue dans l’utilisation du droit comme instrument de pouvoir économique et politique sur les hommes et les ressources ? Le droit de la conservation agit bien, ici, comme un instrument de référence fondant des rapports de pouvoir entre des acteurs. Sa stricte application n’est pas recherchée pour des motifs de juste jouissance de la nature. À l’inverse, sa validation différenciée sert à forger un cadre référentiel dissymétrique entre acteurs (publics, mais également entre acteurs publics et privés).

56Au gré des conflits à différentes échelles se déplace le curseur des frontières, non seulement entre terre et mer mais aussi entre public et privé [Dahou 2009], induisant une transformation de biens publics en biens appropriables de manière privative, comme lors des périodes de la course et de la colonisation. Malgré le caractère domanial des ressources marines, l’appropriation incline vers des formes privatives suscitées par l’État pour gouverner ses espaces maritimes. Alors se tissent des droits de propriété flous, et l’État ne saurait trancher le statut des biens naturels sans déroger à l’exercice du biopouvoir.

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Notes

1 Accord signé, en 1973, à Washington pour réguler le commerce d’espèces naturelles afin de protéger les plus menacées.

2 Loi no 02-02 du 5 février 2002, relative à la protection et à la valorisation du littoral.

3 Voir www.faosipam.org/htm/Uploads/aquaculture_algerie.pdf (consulté le 2/3/2013).

4 FAO, « Analyse et développement d’une exploitation lagunaire intensive. Exemple du lac Mellah – Algérie. Projet régional de développement de l’aquaculture en Méditerranée », 1982.

5 La libéralisation politique s’est accompagnée d’un mouvement de privatisation économique qui a servi le clientélisme d’État au Maghreb [Hibou 2006 ; Catusse 2008] ainsi que dans les États subsahariens [Dahou 2004].

6 JORADP, Journal officiel de la République algérienne démocratique et populaire. Conventions et accords internationaux – lois et décrets, arrêtés, décisions, avis, communications et annonces. Décret exécutif no 03-280 du 24 Joumada Ethania 1424, correspondant au 23 août 2003, définissant le mode de délivrance et d’établissement de la concession domaniale pour l’exploitation des lacs Oubeira et Mellah (wilaya d’El Tarf).

7 Art. 23, JORADP 2003.

8 Art. 55, JORADP 2003.

9 Voir http://www.fao.org/fishery/countrysector/naso_algeria/fr (consulté le 2/3/2013).

10 Voir http://www.cites.org/fra/cop/14/prop/F14-P18.pdf (consulté le 2/3/2013).

11 L’entrepreneur ne divulguant pas la valeur précise de sa production, la valeur minimale correspond à ses déclarations de production, tandis que la valeur haute se base sur des données antérieures, remontant à l’époque de l’entreprise nationale. Voir FAO, « Analyse et développement d’une exploitation lagunaire intensive. Exemple du lac Mellah – Algérie. Projet régional de développement de l’aquaculture en Méditerranée », 1982.

12 Données recueillies auprès de la Direction de la pêche de la wilaya d’El Tarf en 2008.

13 Selon le décret exécutif no 95-323 du 21 octobre 1995, les concessions sont précaires et révocables, et les prélèvements, limités par des quotas, révisables à partir des contrôles des débarquements par les services des pêches, les gardes-côtes et les douanes [Cazalet et Alliouche-Kerboua 2011].

14 Décret exécutif no 01-56 du 15 février 2001.

15 Le décret exécutif no 04-187 du 7 juillet 2004, qui fixe la nomenclature des engins de pêche interdits, mentionne la croix de Saint-André.

16 La course, correspondant à la période médiévale du XVe au XVIIIe siècle, voyait les puissances méditerranéennes se disputer les ressources et routes commerciales en déléguant une violence sur les mers au moyen de lettres de marque.

17 « Art. 35. – Espèces à élever. Les seules espèces devant faire l’objet d’élevage sont les suivantes. Crevette : Penaeus japonicus. Palourde : Ruditapes decussarus » (JORADP 2003).

18 Nous avons réalisé ces estimations à partir de nos propres recensements sur les quantités moyennes pêchées, les prix à la collecte et le nombre moyen de sorties.

19 Entretiens avec les services des pêches en 2009 et 2010.

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Table des illustrations

Titre Carte de situation du Parc national d’El Kala (PNEK)
URL http://journals.openedition.org/etudesrurales/docannexe/image/9881/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
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Pour citer cet article

Référence papier

Tarik Dahou, « Droits d’accès ou droits de contourner ? »Études rurales, 192 | 2013, 25-42.

Référence électronique

Tarik Dahou, « Droits d’accès ou droits de contourner ? »Études rurales [En ligne], 192 | 2013, mis en ligne le 24 février 2016, consulté le 29 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/etudesrurales/9881 ; DOI : https://doi.org/10.4000/etudesrurales.9881

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Auteur

Tarik Dahou

Socio-anthropologue, chargé de recherche, IRD, Muséum national d’histoire naturelle, chercheur associé à l’EHESS, Paris

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